点题：不久前，全国通信业和无线电管理“十一五”规划专题工作会在新疆乌鲁木齐召开。信息产业部副部长娄勤俭强调的“合力观”为我国通信业“十一五”规划编制指明了方向。他说，通信行业“十一五”规划编制工作既要做好总体组织及协调工作，还要协调处理好部内各职能规划之间、部省规划之间、各省规划之间、行业规划与企业规划之间的关系，充分调动各方力量，利用各种资源形成合力，确保规划编制工作按照国家的总体进度要求有序推进，编制出真正具有指导作用的、高水平的、科学的发展规划。

　　怎样才能形成合力？信息产业部电信研究院规划设计研究所刘高峰主任在接受记者专访时指出，要形成合力，就必须协调处理好两种关系：一是政府规划之间的关系，二是政府规划与企业规划之间的关系。当前，解决政府规划如何引导企业规划是两种关系中的难点，更是重点。

　　政府与企业——向“交警和司机”的关系转变

　　记者：您如何看待当前政府规划与企业规划之间的关系？

　　刘高峰：有句古话说：“自古不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一城。”这种“谋”，用现代语言来讲，就是规划。规划是对未来的一种谋划、安排、部署或展望。

　　政府规划引导企业规划，首先要定位准确。据我们研究，政府与企业的关系可以概括为三种：“父子”关系——企业没有独立的地位，完全成为政府的附属物，政府通过制订各项计划直接对企业进行协调，如前苏联和我国计划经济时代；“手足”关系——企业与某些政府部门结成利益共同体，政府全力扶持企业的发展，如东亚很多国家；“交警与司机”关系——政府致力于维护正常的市场秩序，只告诉企业什么不可以做，在此范围之内企业拥有经营活动的全权，政府不进行干涉，如欧美大多数国家。

　　近年来，尤其是在WTO体系内，各国和地区，前两种类型的政企关系出现了向第三种类型靠拢和同化的明显趋势。

　　在我国电信业政企合一的时期，政府规划就等于企业规划，最大的特点是内容单一(更多地关心网络能力规划)。加入WTO后，在电信业里，政府与企业之间明显向“交警与司机”关系转变——政府与企业是建立在法律基础上的对等关系，政府必须在《行政许可法》的范围内，对企业实施行政管理，同时，政府应进一步强化为企业服务的意识。

　　政府规划引导企业规划——把握契合点是前提

　　记者：显然，在“交警与司机”关系中，电信行业规划与企业发展规划之间存在不同的价值取向，一个以实现社会公共利益最大化为目标，另一个以实现企业效益最大化为目标，如何协调二者之间的利益？

　　刘高峰：这就要把握好政府规划与企业规划的契合点。这种契合首先体现为双方战略目标的衔接。

　　其次，政府规划与企业规划在发展思路、发展重点上要实现协调。简单地说，企业规划确定的发展思路必须符合政府规划的发展路线，政府规划中行业发展重点必须通过企业行为来保证。

　　第三，这种契合还表现为政府注重“社会效益”与企业注重“经济效益”的辩证统一。比如目前所面临的农村通信以及西部通信问题，企业不能避开不问，同时，政府规划所提出的重要项目必须兼顾企业的经济效益。提高农村通信水平，建设成本、运营成本都很高，政府应考虑企业的能力分步实施，加快推出配套政策。

　　政府规划引导企业规划——找准着力点是手段

　　记者：当这种契合点找到以后，政府规划要实现引导和带动企业规划的目标，可以采取什么措施？

　　刘高峰：政府规划对企业规划的引导和带动，可以通过很多着力点来实现。我想重点说说3G牌照发放、资费管制、互联互通以及普遍服务问题。

　　3G牌照发放：综合考虑技术、市场和竞争的有效性

　　记者：3G牌照发放是当前一个热点问题，但它与规划有什么联系呢？

　　刘高峰：规划实际上是一种预测。政府将从技术成熟度与市场成熟度去把握3G发放的时机，而牌照发放数量将主要取决于对市场竞争有效性的把握。政府规划通过对3G技术成熟度、市场成熟度、市场竞争有效性的判断来估计3G牌照发放的情况，这将会对有关企业的规划产生间接的影响和带动。因此，找准着力点的意义就在于此。

　　3G技术试验将为制订我国3G发展战略、发放运营许可提供技术依据，国产标准的研发、产业化进程也是3G牌照发放重点考虑的技术因素。目前，TD-SCDMA的研发和产业化进展正在加快——三部委联合支持的TD-SCDMA产业联盟的成立和扩大加快了其研发进度。近期三部委将正式启动“TD-SCDMA研发和产业化专项”，将推动形成多厂家环境和完整的产业链。目前包含多个厂家的TD-SCDMA产业链已经初步形成。系统和终端的开发布局已基本成形，而且每一个环节都有多家合作厂商。我国政府一直致力于推动TD-SCDMA技术的研发和产业化，并在技术研发、技术实现、标准制订以及频率规划等方面给予了大力支持。国产标准的技术成熟度成为3G运营牌照发放的重要影响因素之一。

　　3G牌照发放时机还须考虑市场需求。对3G的需求是存在的，但这种需求需要随着网络完善、业务不断丰富以及运营商的积极引导而逐渐释放出来。预计2004年国际3G市场的演进进程将稳步加快，进入初步启动阶段。市场调查显示我国移动用户开始认同3G业务，部分用户已经开始认同可视电话业务。

　　3G牌照发放数量应考虑竞争的有效性。3G牌照发放会对电信市场尤其是移动通信市场格局产生巨大的影响。3G牌照发放应考虑移动市场竞争的有效性。实现适度竞争、有序竞争，避免市场陷入过度竞争。控制重复建设，有效避免社会资源出现严重过剩。有效竞争格局应该综合评估，可以从移动运营商(网络)数量、移动通信应用的密集程度、用户市场规模、用户的平均移动通信消费能力等方面进行分析评估。

　　资费管制：有力监管＋积极引导

　　记者：非理性手段引发的恶性“价格战”使整个行业发展受到影响，而政府是否要进行价格管制成为争论的焦点，那么，您如何看待这个问题？规划如何把握政府控制度和企业自由度的关系？

　　刘高峰：资费管制首先要考虑价格战背后的原因。由于我国电信行业市场化进程、产权制度等方面的原因，资费体制改革短期内难见成效。市场竞争加剧使得价格杠杆成为竞争的最有效武器，运营商经营趋同，无法通过价格以外的因素区分自己和对手的业务。运营商内部刚性的考核体系以及短期利益的驱动造成运营商只得运用价格杠杆来完成考核指标。运营商的产权制度也是造成企业不顾长远利益大打价格战的一个重要原因。

　　如何解决这个问题？目前存在两种观点：干预派主张实行政府干预定价，市场派认为应

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